2013年11月，十八屆三中全會決定允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營。2014年5月，財(cái)政部政府和社會資本合作（PPP）工作領(lǐng)導(dǎo)小組正式設(shè)立。2014年11月16日，國務(wù)院頒發(fā)了《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2014〕60號），正式以文件形式提出了政府和社會資本合作（Public-Private Partnership，以下簡稱PPP）的概念，隨后國務(wù)院辦公廳、國家發(fā)改委、財(cái)政部、最高人民法院及相關(guān)部委出臺了一系列的規(guī)范性文件和司法解釋，保障和促進(jìn)PPP模式的推行。

然而，各類文件關(guān)于PPP合同的爭議解決所適用方式的規(guī)定即行政訴訟抑或民事訴訟/仲裁并不一致，換言之，即PPP合同爭議解決機(jī)制存在著高度不確定性。規(guī)則的確定性和可預(yù)期性是現(xiàn)代法治精神的基本前提，也是市場經(jīng)濟(jì)各個主體據(jù)以做出判斷的基礎(chǔ)。尤其是在投資額巨大、生命周期相對較長的PPP領(lǐng)域中，規(guī)則的確定性更為重要，現(xiàn)行規(guī)定的不一致已然造成實(shí)踐操作的困惑，并一定程度上影響了社會資本對PPP項(xiàng)目的投資決策。同樣，這也是PPP相關(guān)立法不可回避、也不應(yīng)回避的一個基本命題。基于此，筆者嘗試對此問題進(jìn)行梳理和論證，以期有助于解決理論和實(shí)踐中的困惑。

在我國現(xiàn)階段PPP項(xiàng)目的實(shí)踐過程中，PPP項(xiàng)目風(fēng)險包括了法律變更風(fēng)險、政治決策風(fēng)險、政府信用風(fēng)險、不可抗力風(fēng)險、融資風(fēng)險、市場唯一性風(fēng)險、市場需求變化風(fēng)險等。其中，政府信用風(fēng)險和不當(dāng)干預(yù)對于PPP項(xiàng)目的推進(jìn)影響較大。

目前我國正在推行依法治國和司法體制改革，法治體系尚在建立和完善的過程中，囿于司法系統(tǒng)人財(cái)物的管理體制，司法機(jī)關(guān)在一定程度上不能獨(dú)立行使審判權(quán)，行政對司法的干預(yù)還比較普遍，特別是政府作為案件當(dāng)事人的訴訟案件，司法機(jī)關(guān)在做出裁判時會充分考慮政府機(jī)關(guān)的意見和地方利益，而目前的此種不正?，F(xiàn)象對PPP項(xiàng)目的實(shí)施非常不利。鑒于PPP項(xiàng)目一般投資額大，投資期限長，期間需要政府付費(fèi)，又可能涉及政府主要領(lǐng)導(dǎo)的更替，社會資本對政府的履約意愿、履約能力和信用狀況存在一定程度上的疑慮。社會資本更擔(dān)心當(dāng)出現(xiàn)爭議時能否擺脫地方不當(dāng)干預(yù)和利益保護(hù)，程序上能否得到公平公正的對待，因此，社會資本極其看重爭議的解決方式和司法機(jī)關(guān)的公平公正性。

根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，若將PPP法律關(guān)系認(rèn)定為可以采取民事訴訟或仲裁的民事法律關(guān)系，即將爭議解決方式認(rèn)定為民事訴訟和仲裁，則可以在一定程度上擺脫案涉地方政府的不當(dāng)干預(yù)，打消社會投資人對政府干預(yù)司法的疑慮，進(jìn)而切實(shí)保障PPP項(xiàng)目合同得到應(yīng)有的尊重和履行。而若將爭議解決方式界定為行政訴訟，根據(jù)行政管轄原則，則很難擺脫地方保護(hù)和行政干預(yù)，容易加大社會資本方對政府信用狀況的疑慮程度，且某種意義上不能督促政府方提高履約能力和履約意愿，不利于PPP模式的實(shí)施和推進(jìn)。

國家發(fā)改委頒布的《合同指南》第七十三條明確指出，PPP合同爭議的解決方式為“調(diào)解、仲裁或訴訟方式”，財(cái)政部頒布的《合同指南》第二十八條明確PPP合同的爭議解決方式為“依法申請仲裁或提起民事訴訟”，對此規(guī)定，似乎理論界、實(shí)務(wù)界均無爭議。

然而，2015年4月，最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》（法釋〔2015〕9號）（以下稱解釋）猶如一石激起千層浪，引起了各界的熱議和爭論，原因在于該解釋第11條明確規(guī)定政府特許經(jīng)營協(xié)議屬于行政訴訟管轄范圍。最高法的此項(xiàng)規(guī)定打破了以往的司法裁判慣例和人們的常規(guī)認(rèn)識，也造成了社會資本對參與PPP項(xiàng)目的不安和擔(dān)心。

2018年2月8日，最高人民法院頒布《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》（法釋〔2018〕1號）,該解釋取消了原解釋11條的認(rèn)定，且第一百六十三條明確規(guī)定：《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》同時廢止。需要注意的是，2015年司法解釋廢止的同時，新的司法解釋并未對特許營權(quán)、PPP等合同的性質(zhì)作出新的明確規(guī)定，仍然會造成現(xiàn)實(shí)的困惑。鑒于此，我們?nèi)杂斜匾越忉屪鳛閰⒄?，詳?xì)的分析PPP合同爭議解決方式。

鑒于此，為妥善分析和解決圍繞PPP爭議解決截止所帶來的爭議，我們有必要首先厘清PPP與特許經(jīng)營的關(guān)系，通過相關(guān)文件的分析還原PPP模式的最開始的面貌，下面筆者將根據(jù)目前國內(nèi)各部委關(guān)于PPP模式的現(xiàn)有規(guī)定進(jìn)行分析比較。

《財(cái)政部關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》中規(guī)定：政府和社會資本合作模式是在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長期合作關(guān)系。通常模式是由社會資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過“使用者付費(fèi)”及必要的“政府付費(fèi)”獲得合理投資回報(bào)；政府部門負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。同時又將PPP模式分為政府付費(fèi)、使用者付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)貼三種模式。

《國家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》中規(guī)定:政府和社會資本合作（PPP）模式是指政府為增強(qiáng)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率，通過特許經(jīng)營、購買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風(fēng)險分擔(dān)及長期合作關(guān)系。同時又將PPP模式進(jìn)一步分為經(jīng)營性項(xiàng)目、準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目和非經(jīng)營性項(xiàng)目。

《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》第十九條規(guī)定:特許經(jīng)營協(xié)議根據(jù)有關(guān)法律、行政法規(guī)和國家規(guī)定，可以約定特許經(jīng)營者通過向用戶收費(fèi)等方式取得收益。向用戶收費(fèi)不足以覆蓋特許經(jīng)營建設(shè)、運(yùn)營成本及合理收益的，可由政府提供可行性缺口補(bǔ)助，包括政府授予特許經(jīng)營項(xiàng)目相關(guān)的其它開發(fā)經(jīng)營權(quán)益。因此，《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》所指的特許經(jīng)營包括用戶付費(fèi)和政府缺口補(bǔ)貼兩種模式。

通過對以上三個文件的分析，可以看出，財(cái)政部和國家發(fā)改委對PPP模式的分類除名稱不同外，其實(shí)質(zhì)含義是一致的。而《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》中對特許經(jīng)營模式的分類實(shí)質(zhì)上指的是財(cái)政部分類中的使用者付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)貼，也就是國家發(fā)改委分類中經(jīng)營性項(xiàng)目和準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目，并未包括政府付費(fèi)或非經(jīng)營項(xiàng)目。據(jù)此可見，特許經(jīng)營僅是PPP的一種模式。

PPP合同的性質(zhì)指的第三個“P”即“Partnership”。通過梳理相關(guān)法律法規(guī)、規(guī)范性文件，筆者發(fā)現(xiàn)，對于PPP合同的性質(zhì)，相關(guān)文件業(yè)已有了明確的規(guī)定。

根據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2013〕96號）和財(cái)政部的文件規(guī)定，PPP是政府采購的一種方式，須遵守《政府采購法》的規(guī)定，而《政府采購法》第三條規(guī)定“政府采購應(yīng)當(dāng)遵循公開透明原則、公平競爭原則、公正原則和誠實(shí)信用原則”，第四十三條明確規(guī)定“政府采購合同適用合同法?！?/span>

該指導(dǎo)意見在“指導(dǎo)思想”中明確指出：全面貫徹落實(shí)黨的十八大和十八屆三中、四中全會精神，按照黨中央、國務(wù)院決策部署，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，打破行業(yè)壟斷和市場壁壘，切實(shí)降低準(zhǔn)入門檻，建立公平開放透明的市場規(guī)則，營造權(quán)利平等、機(jī)會平等、規(guī)則平等的投資環(huán)境，進(jìn)一步鼓勵社會投資特別是民間投資，盤活存量、用好增量，調(diào)結(jié)構(gòu)、補(bǔ)短板，服務(wù)國家生產(chǎn)力布局，促進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域建設(shè)，增加公共產(chǎn)品有效供給。

該指導(dǎo)意見中明確規(guī)定：（四）誠信守約，保證合作雙方的合法權(quán)益。在平等協(xié)商、依法合規(guī)的基礎(chǔ)上，按照權(quán)責(zé)明確、規(guī)范高效的原則訂立項(xiàng)目合同。合同雙方要牢固樹立法律意識、契約意識和信用意識，項(xiàng)目合同一經(jīng)簽署必須嚴(yán)格執(zhí)行，無故違約必須承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。